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Análisis crítico del derecho

La Constitución de 1980 y los regalos regulatorios

La profesión, así como la gran mayoría de la academia legal, suelen aproximarse a la relación entre el derecho y las rentas de una manera bien precisa: preocupándose de ésta solo allí donde una modificación legal las ha disminuido. Un tradicional ejemplo que ilustra el punto es lo que estaba en juego en el fallo Comunidad Galletué con Fisco. La interrogante legal planteada en ese caso es si son admisibles, sin compensación, aquellas cargas que el Estado impone a determinados particulares, tal como la prohibición de continuar con la explotación comercial de una de las especies arbóreas del predio de su propiedad, para el cumplimiento de objetivos de bien común –en este caso, la protección de la Araucaria Araucana. En términos precisos, la específica carga que aquella regulación imponía al particular era la de extinguir una fuente de renta –la obtenida por la explotación comercial de las araucarias- sin compensación. La Corte decidió por la negativa: por más loables que sean los objetivos de una disposición legal, señaló, no resulta justo y equitativo que aquel que resulte particularmente gravado por sus efectos, al punto de ver extinguida una renta, soporte esa carga sin compensación.
Sin embargo, junto a esta, existe otra manera en que la actuación del Estado se vincula con las rentas; opera de manera exactamente inversa a como lo hace la primera. En reiteradas ocasiones, es una disposición legal precisa la que determina el surgimiento de una renta. Es lo que sucede con las denominadas cuotas de pesca. En simples términos, éstas otorgan a sus titulares la posibilidad de realizar una actividad económica en condiciones de exclusividad, dada por las limitaciones al acceso general establecidas para la sustentabilidad de las pesquerías. Además, estas cuotas son plenamente transferibles, radicándose únicamente en el patrimonio de aquellos a los que el legislador se las ha asignado las rentas derivadas de una eventual transacción. De esta manera, se puede apreciar en que sentido la entrega de cuotas genera rentas a sus beneficiarios: otorgándoles el privilegio de realizar una actividad económica libres de toda competencia y beneficiándolos con la integridad del precio que logren negociar en la eventualidad que decidan venderlas. De ahí que pueda señalarse en propiedad que la entrega de estas rentas constituye un regalo regulatorio del Estado a aquellos que resulten beneficiados.
Es interesante indagar que es lo que lleva al legislador a esta entrega gratuita de rentas o si se prefiere de regalos regulatorios a un determinado sector económico. En un proceso político intervenido por la heteronomía como el nuestro, todo lo que el Estado deja de percibir al regalar esas rentas es el precio de lograr la aprobación del esquema regulatorio que las genera –en el caso de las cuotas, la limitación del acceso generalizado a las pesquerías para resguardar su uso sustentable. Ese –carísimo- precio se paga porque de no hacerlo, los múltiples mecanismos de veto contenidos en nuestro proceso legislativo bloquearían su aprobación. Debido al efecto acumulativo del sistema binominal con el quórum calificado que requiere la aprobación de una reforma que establezca límites al acceso de un recurso natural, los intereses de los pesqueros industriales se encuentran sobrerrepresentados, al punto de poder bloquear con facilidad cualquier propuesta de reforma que no sea de su agrado. Es más, además de los dos anteriores, siempre cuentan con la posibilidad de impugnar la constitucionalidad de alguna de las disposiciones del proyecto ante el Tribunal Constitucional –el que de hecho, acogió una impugnación como esta en 1990.
Si la entrega de rentas es una realidad, hay que pensar en cuáles son las vías para evitar que se produzca. Así como los supuestos de regulación expropiatoria –aquellos analizados en el primer párrafo- envuelven la imposición de cargas individuales injustas e inequitativas para el otorgamiento de beneficios generales, aquellos de regalos regulatorios involucran el otorgamiento de beneficios individuales cuyo financiamiento por la comunidad en general no es justo ni equitativo. Recientemente, tres Ministros del TC, controlando precisamente la constitucionalidad de las disposiciones del que en ese momento era aun el proyecto de reforma a la ley de pesca, han sugerido una vía para evitar el otorgamiento de estos regalos. En su opinión, las Cortes serían las indicadas para controlar la entrega de éstos, sujetándolos al estándar de la igualdad ante la ley. Si bien es una postura refrescante, me temo que puede traer más problemas que beneficios.
Desde el momento que aceptamos que las Cortes sujeten a escrutinio las rentas que crea la regulación, debemos estar dispuestos también a aceptar que hagan lo propio con aquellas que extingue la regulación. Cuando lleguemos a ese punto, habremos aceptado también que sean las Cortes las que resuelvan las condiciones en que se entregan beneficios y se imponen cargas a los ciudadanos –una decisión profundamente política; que, claro, nuestro proceso legislativo, dada la sobrerrepresentación de la minoría, no puede adoptar hoy por hoy de manera auténticamente representativa. Una posible lectura del análisis anterior sería que en tanto no se modifique la representación de intereses dentro de nuestro proceso político, las Cortes debieran seguir la ruta sugerida por estos tres Ministros. Más que a eso, mi reflexión apunta a la necesidad de cambiar las reglas de la deliberación legislativa de manera tal que no tengamos que seguir pagando ese precio cada vez que como consecuencia de una necesaria modificación legal en una determinada actividad económica, se afecten las rentas de los agentes que la realizan. Un proceso político libre de sesgos es más prometedor que el episódico e impredecible control judicial para decidir la manera en que se deben repartir las cargas y beneficios en una comunidad política.

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Comentarios

Un comentario en “La Constitución de 1980 y los regalos regulatorios

  1. Excelente columna Matias. Es impresionante la cantidad de regalos regulatorios que posee nuestra legislación. La inexistencia en nuestro derecho de un mecanismo para repartir las plusvalías urbanísticas deja en manos individuales regalos inmerecidos. Los poderes de las Isapres para alterar las condiciones contractuales, subiendo primas, dejando sin efecto contratos son muestras de una distribución claramente injusta de privilegios.
    Pero mientras tanto, gran parte de la doctrina iusadministrativista sigue preocupada de “privilegios administrativos” como la ejecutoriedad de los actos administrativos pagando día día (sin darse cuenta) esos otros – y mucho más caros – regalos regulatorios.

    Publicado por Raul Letelier | 9 de julio de 2013, 11:27 AM

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